第十三章“法大于天”
同北方战争相比，远征里海只不过是俄国历史上和彼得本人一生中的一个短暂插曲。缔结尼什塔特和约之后，沙皇就埋头致力于整顿内政。
这个事实可以发人深省。它说明了许多问题：彼得亲自参加革新所起的作用，彼得为使一些创举不致胎死腹中而发出的推动力所具有的意义等等。但上述事实也说明另外一个问题：在彼得周围有一批他十分赏识的杰出人材，但是，和圣上本人相比，在高瞻远瞩，在洞察现象的深度，以及在抓住主要问题并使一项事业善始善终等能力方面，无人能出其右。
作为一个天赋非凡的人，他决不听从人们向伊万雷帝献出过的计谋：不可使用聪明才智超过自己的谋士。相反，他到处访贤，然而使他感到痛心的是，人才太少了。彼得认为，在他的下属中，能够实现他的宏图的人，几乎找不出一个来。这批人才疏识短，也不善于考虑俄国社会的传统和特点。彼得对待他们就象对待小学生一样，提醒他们不要盲目照搬瑞典的规章制度，告诫他们要把瑞典的规章制度中那些不妥之处，或不适合俄国国情之处，要斟酌处理。他要求他们学习十七世纪一位著名法学家萨穆伊尔·普芬道夫的著作。当年需要花“三倍时间才能念完的那所学校”，首先要求掌握陆海军知识。现在该轮到掌握建设和管理国家的知识和经验的时候了。
下属们见识不广只是问题的一个方面，另一方面在于沙皇的性格——事无巨细都要过问，这样一来，他左右的人就不敢随便作主张了。诗人普希金曾用这样的话来形容彼得领导工作的特点：“臣下莫不战战兢兢，三缄其口，唯命是听。”
1718年，彼得声称他要认真抓一下内政事务。在由他起草的一道诏令中写道，尽管他在这场艰苦的战争中已经力不从心，但他还是抽出时间来教人们学习军事和制定《军事条令》。部队已“走上正轨”，其结果有目共睹——俄军击溃了欧洲最精锐的军队之一。圣上认为，在管理部队的同时，不应忽视行政事务的管理，这项工作也应该象军事工作一样走上正轨。
要达到“走上正轨”这个日的，手段之一就是合理地建立国家机关。早在1712年初彼得就在这方面采取过一些初步的实际措施，颁布了建立商务院的诏令，以便改善贸易状况。著名数学家和哲学家莱布尼茨向沙皇提示“经验充分说明，只有通过建立各种工作效能良好的‘院’，才能使国家走向繁荣，因为正象钟表里的一个齿轮带动另一个齿轮一样，在国家这部大机器里，一个‘院’也应该推动另一个‘院’前进，如果一切机件都配合得准确、协调，那末，生活的指针就一定会给国家指出幸福的时刻。”
在彼得着手设计这架新的“钟表”之前，从研究其他国家的建设经验开始，他已经做了多年的准备工作。1712年 6月30日，沙皇命令枢密院组织人力翻译“其他国家的各种法典”。1715年沙皇的记事簿里，有一则关于六个“院”名称的记事。同年，沙皇曾下令在国外招聘“学者和精通法律的人士，以便在各院工作”。沙皇诏谕正在哥本哈根的帕维尔·伊万诺维奇·亚古任斯基将军“为每个院物色一个人”，同时命令应优先选聘年轻人，“以便他们能学俄语”。沙皇还委托他收集有关丹麦中央机关结构方面的资料：院、州的数目、编制，理由是彼得听说，瑞典人也是仿效他们的。可是由于瑞典与俄国正处于交战状态，暂时没有可能用合法手段去研究瑞典的制度。沙皇于是命令驻丹麦大使多尔戈鲁基为此目的向瑞典派一名问谍，以便给他搞到一纸丹麦宫廷的护照。驻奥地利大使维谢洛夫斯基接受的一项任务是从“懂斯洛文尼亚语的人”当中挑选一些法学家。在签署给大使的诏令时，彼得亲笔做了补充：“由于特别需要，此事务需办成。”
彼得认为新的中央体制的优点在于，各院院长“不能象旧法官那样滥用权力”。沙皇认为，在各个院里“非经僚属一致同意，院长不得擅专”。
彼得对各个院寄予很大希望。认为这些院的建立有助于管理国家事务，改进司法制度和警察制度，改善陆海军的补给，增加和发展贸易、采矿业和手工业。沙皇深信，新的机构将开辟俄国历史上的一个新时代。
在彼得看来，新机构的主要优点在于院长的权力受到了限制。实际上，建立院所产生的主要积极成果，还在于设院的体制允许职权范围有明确的分工，同时实行高度集中。与臃肿的衙门机构相比，“院”的主要优点也就在于此。
起初共没有九个院。其中有三个被称为“首要的”，这是因为政府三个要害部门，即外务院、陆军院和海军院属它们分管。
随着俄国在国际舞台的出现，外交工作也进行了改革。如果说在过去的几个世纪里，俄国同外国的联系，全靠通过定期向国外派遣使团这个方式的话，那末，如今在西欧的一些最重要的国家里也业已建立了常设外交机构，而在某些国家则建立了领事馆，以保护俄国商人的利益。同样，西欧国家也在俄国派驻了大使和公使。代替过去外交衙门的外务院负责接待外交使节，领导本国驻外代表的工作。俄国采用了西欧的外交礼仪。在许多情况下，俄国外交官坚持有关所谓“国家荣誉”的陈腐概念，费尽心思予以保持。甚至连最不拘礼仪的彼得也未能免俗。比如，他总是免冠站着接见外国使节，为的是在提到外国皇帝的尊号时，他不必再脱帽起立。为了不让外国使节靠近自己，他总是站在华盖下的木板台的边沿上。
外务院由有经验的外交官、总理大臣戈洛夫金领导，彼得任命莎菲罗夫为副院长。
陆军院负责军队的编制、武器、装备和训练。各卫戍团也归它管辖。到彼得在位末期，陆军正规部队已达二十一万余人。此外，非正规部队（乌克兰和哥萨克各团）有十万九千人。彼得任命缅希科夫元帅为陆军院院长。
新机构海军院是十七世纪时所没有的。这个机构的设立，同俄国已一跃成为海上强国和创建海军一事不无关系。在它管辖之下的有造船厂、海军要塞。此外海军院也负责舰上人员的补充和训练。海军院由海军上将阿普拉克辛领导。
负责财政工作的也有三个院。其中最重要的是财政院，负责收税，监督实物赋役承办酒类和粮食的供应等。
十七世纪末和十八世纪的头二十年，以农户为纳税单位。由于需要巨额款项，同时考虑到人口的增长，1710年，彼得决定进行一次新的人口普查。结果使他大失所望，因为根据调查资料，总户数比三十年前大为减少。这是因为，地主们把沾亲带故的几个家庭合为一户，有时甚至把一些彼此不相干的人硬凑在一起。耍的这种花招终于被戳穿。有鉴于此，总监察官涅斯捷罗夫上书皇上，建议改征“人头税”，即不以农户，而以一个男丁为纳税单位。
彼得接受这一建议，着手进行全国人口总登记。这次规模巨大的行动进行了许多年，人口登记始于1718年，农民的花名册规定由地主呈报。几年过去了，地主却并没有报上来。而那些已呈报花名册的贵族，经过核实，也未在名册中申报他们所拥有的全部农民。后来对他们晓以利害，有隐匿不报者以死刑论处，隐瞒的人口归官。但这也不顶事。1721年，颁布了一道“最后的诏令”限期在当年9月1日以前呈报隐瞒情况。地主们对此置若罔闻。于是彼得下令成立有军官参加的专门办公室，核实地主呈报的花名册。通过人口普查发现有一百万男了隐匿未报。
1724年春才弄清比较准确的人口登记数字。农村居民中共有五千四百万男丁。从他们身上征收的税款规定用于供养陆军。每丁男性居民，不论他是吃奶的婴儿，还是高龄老人，每年都必须缴纳七十四戈比的人头税。
为什么缴纳的税款来这么一个零头，不是七十或七十五，而恰恰是七十四戈比呢？原来供养陆军每年需要四百万卢布。把这个数目除以纳税人的数目（五千四百万人），得数正好是七十四戈比一个人。不过从未按此数额征收过税款，因为叶卡捷琳娜一世为了庆祝她1725年1月登基，把人头税减免了四戈比。
人头税本应取代所有旧时的捐税。沙皇答应过，不论是现金税、粮食税，还是大车税都不得超过七十四戈比。
历史学家普遍认为，税制改革大大提高了农民向国家纳税的数额，但由于缺乏可以对比的资料，无法确定人头税比农户税究竟加重了多少。1724年国家预算的收入部分，比1680年增加了两倍。但决不应由此得出结论，认为1724年农民的人头税负担比1680年重两倍。
国家收入增加，一部分来自人口的自然增长。此外，在四十年的时间里，劳动生产率也在某种程度上有所提高。手工业，特别是工厂工业的这种增长更为显著。农业的劳动生产率，由于耕作技术的改进和在生产中使用铁制工具也提高了。最后一点就是，国家收入增加，还由于在此以前并不纳税的人口（地主家的仆役和流浪汉等）也开始纳税的结果。
这次人口普查，不仅使国库收入有所增加，而且还具有社会意义。这就是：它把从前不受封建剥削的大量农村人口也列入这种剥削的范围。他们是俄国北方耕种国家土地的农民、西伯利亚的种田人，伏尔加河中游缴纳皮毛实物税的牧民（楚瓦什人，摩尔多瓦人、车累米西人等）。过去只向他们征收国税。税制改革把所有这类人口都纳入了国家农民这一类，向他们也和向地主和修道院所属的农民一样，开始征收封建贡赋。
向城市人口征收的人头税，每个男人是一卢布二十戈比。
税制改革将彼得的社会政策的内容和倾向性暴露得一清二楚。此外，税制改革也说明了革新赖以进行的物质资源的来源，因为无论是供养日趋庞大的正规陆、海军和行政机构、修建宫殿和宏伟的政府大厦，建立文化教育和科学机构以及建立官办工业，无不需要资金。农民和城市居民从财政上为这些改革的实施提供了保障。
另一个负责财政事务的院是财政支付院，它掌管国家支出，审批国家机关、陆海军、外交、教育等方面的开支数额。领导这个院的是彼得的亲信穆辛一普希金伯爵。
以多尔戈鲁基公爵为首的财政监督院负责监督资金支出。
轻工业由工厂管理院领导，采矿事务由矿务院领导，对外贸易由商务院领导。负责管理工商业的这三个院，在过去的衙门体制中实际上缺如。彼得任命托尔斯泰为商务院院长；诺沃西尔采夫为工厂管理院院长；归化俄国的苏格兰人布留斯为矿务院院长。一个院不是由俄国官吏，而是由一位外国人领导，这是唯一的一次例外。在其他情况下，外国专家要么是当副院长，要么是任各院顾问。雅科夫·瓦西里莫维奇·布留斯是一个有经验的炮兵专家、采矿内行，因而受到彼得的特别器重。
同这些院并列的还有其他许多中央机构。其中占有特殊地位的是宗教事务管理局。这是教会的最高机关。
据说，沙皇有一次出席主教会议，发现他们想立一位大主教。于是彼得从口袋里掏出一份《宗教事务管理条例》，不由分说他说道：“你们想立一名大主教，这就是。”他用另一只手拔出一柄短剑，往桌子上一插，对那些心怀不满的人补充说，“这把上等宝剑送给异想天开者的大主教！”
彼得把宗教事务管理局局长的位置，留给年迈的总主教斯特凡·雅沃尔斯基，他已不大管事。再说上任一年以后他就去世了。这个局事实上的领导人是沙皇宗教改革的左右手费奥凡·普罗科波维奇。普罗科波维奇制订了宗教事务管理局的规程——《宗教事务管理条例》，他还参加起草了一些有关改革宗教和寺院事务的最重要的诏令。
《宗教事务管理条例》把宗教事务管理局的成员与其他世俗机构的官吏同等看待。他们和所有官吏一样，宣誓效忠皇帝，无条件地执行皇帝的全部圣谕。主教不得以任何理由干预世俗事务和仪式。因此，教会就完全从属于世俗的政权了，为了“国家的利益”，向神甫忏悔的内容保密的一贯作法已形同虚设。1722年，这个局根据彼得的口头指示，发布了一道指令，责成所有神甫，在弄清忏悔人想要“背叛或造反”的意图之后，立即向当局报告。
起初，各院院长同时兼任枢密官。这就出现这样一种情况：枢密院是由应受其指导和监督的各院院长组成。另一方面，院长得完成枢密院的职务，这就使他们不能直接关心院的工作。1722年，彼得承认，“此事开始时考虑不周”，于是改进了这个错误，只把三个“首要”院的院长留作枢密官。但沙皇的这一亲笔诏令未能施行。原来，枢密院空出的缺没有人补。过了几个月，彼得只得又恢复老样子，命令：“现因枢密院中缺人”，为领导各院而被解除枢密院职务之各院长应到职视事，每周不超过两天。”在这方面，彼得遇到了在北方大战初期同样的困难：当时他缺少军事专家，而现在他感到政务方面的助手不足。
彼得早就注意到应如何对国家机关工作进行监督的问题。一开始彼得用督察官。但督察官顶多只能起到一个登记违旨者名单的作用。他们的活动在机关之外，所以对各机关工作施加不了影响，彼得只得考虑另一种作法：用官厅性质的公开监督来补充秘密监督之不足。1715年，枢密院收到一份诏令：“兹任命瓦西里·佐托夫为总监察长，或称指令执行情况监察官。”他主要的任务就是监督枢密院的各项指令是否及时得到执行。后来，这项任务改由枢密院的首席秘书和按沙皇旨意行事的近卫军军官执行。
外国观察家一致指出，这些军官鱼肉乡里，炙手可热，不仅省级行政当局见了退避三舍，就是枢密官们也要让他们几分。为了要地方行政长官好好当官，军官们竟给他们戴了好长时间的镣铐。据某位法国公使说，“沙皇曾多次向近卫军军官表示信得过他们，把最重要的政务交由他们组成的各种委员会处理。更大的怪事是，枢密官竟然要在一位中尉军官面前点头哈腰、起立致敬。”这位公使句句说的是实话。彼得在给枢密院当值的近卫军军官下达的诏令这么写道：“如此事彼等拒不照办，可予提醒三次。三次以后若仍不听从，可立即向朕面奏或来函禀告各节。”诏令接着写道：“如遇有口出不逊或行为不恭等节，着立予逮捕监禁，事后再奏可也。”
这种监督形式不全面，实行起来有困难，因为首席秘书要听枢密院的，而近卫军军官，尽管有职有权，但当值期毕竟只有一个月，所以还不能作到今行禁止。通过实践以及对外国经验的研究表明，监督任务除了有职有权之外，必须不依附于任何被监督机关的负责官员才行。于是，在1722年就设立了以枢密院总监察官为首的监察署，各中央机关的监察官均受总监察官约制。彼得任命帕维尔·伊万诺维奇·亚古任斯基为枢密院的第一任总监察官。
1701年，彼得接见了亚古任斯基，他当时十八岁，是一位迁居到莫斯科的立陶宛风琴家的儿子。圣上慧眼独具，一下子就发现亚古任斯基的思路敏捷，说话十分有条理。亚古任斯基被编人近卫军，后来又成了沙皇的侍从，从那时起，他一直跟随沙皇南征北战，周游各地，在完成皇上交付下来的各种外交任务时不辱使命。在到枢密院履新之前，亚古任斯基已经位居将军，做行政工作可说是游刃有余了。
彼得给总监察官的指示的六份修改稿已被保存至今，其中四份有沙皇亲自修改和补充的手迹。总监察官和以下各院的监察官有权干预各院对各种问题的讨论，甚至有权使枢密院通过的决议暂停执行。可见，总监察官在官位等级中占有最高的位置。由于他大权在握，沙皇自然言听计从。亚古任斯基正是这样一位总监察官，他精力充沛，一呼百诺，很是威风。彼得对亚古任斯基的才能称赞不已，对他直率、机智和乐观的性格也很欣赏。据说一次沙皇命令亚古任斯基起草一道诏令，大意是谁偷的钱够买一条绳子的，就把谁绞死。这位总监察官反驳说：“其实我们谁都是小偷，只不过有人偷得更多、办法更巧妙罢了。”沙皇听后哈哈大笑，诏令遂被撤消。
早在1715年，彼得就开始制订陆海军条令。1716年《陆军条令》就已制订完毕。这项工作于中断两年之后于1718年恢复，进行海军条令的制定。彼得曾为写下备忘录，注明应委派何人去搜集外国军事条令的条款，当年 4月 4日他颁布了一项诏令，指出应以英国规章为基础，再增补一些法国、丹麦、瑞典和荷兰规章中的相应条款。彼得起草的《海军条令》纲要草稿迄今完好保存。1720年 1月这部条令制订完毕。
《海军条令》制订完毕后，彼得就拟出制订《海军部章程》的大纲，他为此向承包工程和为海军部采办装备的机关调用有关劳动报酬等方面的资料。1721年 1月至 2月，他整个白天都出席枢密院会议，讨论《海军条令》和《海军部章程》。
各院都有自己的章程，对有关的权利与义务作了规定。矿务院和工厂管理院的章程内还为企业主规定了专利权，因而促进了大生产的发展。在各种章程中，《总章程》最不同一般。它规定了所有中央机关的工作人员（从院长到烧炉工和坐在过道里、“一听到铃声”就应声而起听候吩咐的仆人）的权利和义务。
至于彼得对《总章程》的重视从一份经由他仔细校订过的材料可以看出。他推敲文句，补充内容，增加新的条款。
各种章程都附有一份1722年的《品级表》，这份诏令反映了沙皇对贵族官职大小的纯理论观点。在彼得即位以前，官位的高低一律以门第和出身为标准。只有贵族的后裔才有希望加官晋爵。这实际形成官位世袭。能破这种陋习之例的一般平民，可说是凤毛麟角。
《品级表》将官阶分成十四个等级，根据官员的才干、学识和勤奋，按级予以提拔。
《品级表》所规定的晋升制度，保证了非贵族出身的人也能迅速获得擢升。实际上《品级表》是赋予业已存在的事实以法律形式而已。此外，它还为出身“寒微”的人跻身于贵族行列提供了可能性。凡获得陆军或海军一等军官官位者，均可成为世袭贵族。至于文官，从八级起便都是世袭贵族。
彼得的立法工作，并不限于制订各种规章制度。亲自参与立法这也是彼得作为国务活动家的一个特点。他的后继者们，顶多只限于在官员们准备好的诏令上签字而已。彼得亲自起草诏令时可说殚精竭虑，一如他围攻要塞、指挥军舰的建造和下水一样。现举1722年 4月17日彼得的一份诏令为例，诏令是为使“任何人均不得违章”而颁布的。
彼得起草这份诏令共用了四天时间， 4月14日他写出了第一稿，到 4月17日最后定稿，先后六易其稿。第一稿共有三项内容，第三稿中增至五项，而在定稿中则有七项。沙皇认为这一诏令意义重大，要求所有的机关，其中包括枢密院，“应将此诏令置诸案头，藉以自鉴。”
彼得不仅经常告诫官吏，而且也训示全体百姓，因为在他看来，臣民的一举一动均应置于国家政权的严格监督之下。“朕之子民”，彼得写道：“如同尚未入学之童稚，如不强其就学于业师，则日后恐有终身目不识丁之虑也”。
沙皇对商人也实行限制，命令他们所得利润不得超过百分之十。规定以猎捕海兽为生的北方居民，在两年的时间内购置现代化的船只，以代替传统的单桅帆船。
全国本来都是用普通镰刀收割庄稼的。彼得发现，如果改用长柄大镰刀，将会达到较高的劳动生产率，于是就此专门颁布了一项诏令。还下令不准用旧法加工大麻纤维，要照政府的指示办。
即使在臣民需要盖房的时候，彼得也得对他们进行一番训导。他指示，凡有五百名以上农奴的首都贵族，如在瓦西里耶夫岛上建屋，则只能盖两层楼房的独家住宅。
沙皇命令，农户建房时，两座房舍之间的间距不得小于三十俄丈。门厅里的天棚，要和居室一样涂上粘土。在莫斯科建房者应用瓦或木板盖顶。对砌火炉也有严格要求：“火炉应有底座，不得砌在地板上，烟囱直径大到足以钻进一人。”
臣民的卫生情况和首都的保健状况也引起沙皇的关注。他规定澡堂“每周应烧一次”。彼得堡的居民应保持街道清洁。还规定打扫大街的时间在“街上尚无行人的早晨或者夜间”。首都居民“在指定以外的时间不得上街，需要外出时应随身携带灯笼照明。”
对于年轻人的婚嫁事宜，沙皇也有诏令：父母不得包办婚姻。禁止贵族纨裤子弟结婚，“因其不学无术，不能为社会服务”。
就连生了病的居民，皇上也得从旁指导。还在皮尔蒙特时，沙皇就命令枢密院在国内寻找于身有益的泉水。在彼得罗夫工厂区附近发现了含铁质的泉水。彼得急不可待地亲自试用一下这种泉水，1719年 1月他同皇后一起出发到俄国的第一个疗养地去。 3月颁布了一道诏令，列举这股矿泉水的医疗特点。泉水“能治愈各种严重疾病，诸如坏血病、疑病、黄疸、胃弱、呕吐、腹泻”，以及其他十来种疾病。彼得为有了本国的矿泉疗养胜地而十分高兴，他大力推广矿泉水疗法，有时沙皇也强令人们接受这种疗法。他写信给海军上将阿普拉克辛说：“医生特嘱法籍大船工匠前往奥洛涅茨矿泉治疗，该人不欲前往，已强行将其送去。”
臣民的精神生活同样处于沙皇诏令的监督之下。沙皇得知，许多教徒并不经常到教堂去，其中一些人去了也不作忏悔。于是立刻颁布一道诏令，要求一应臣民在礼拜日，和节日里都要到教堂礼拜。有一些专门诏令规定了教徒在教堂中的行为准则：在布道的时候，他们应当“肃立无哗”“听讲”。禁止在教堂里“高谈阔论或向官员递交呈文。”
臣民死后总归要到天堂去。沙皇的诏令对这些升天的人的命运也关心到了。把死者埋葬在哪儿？诏令对这一问题回答道：“不得葬在城内”。只有“显贵人物”可以例外。如何装殓死者？禁止使用厚松木板和橡木做的棺材。诏令规定：只允许使用不太贵重的木料做棺材。
在规定惩罚措施方面，彼得可说独出心裁。惩罚措施的范围包括小笔罚款到没收全部财产，从残酷折磨肉体、流放做苦役，直到处死。教徒在祈祷时聊天者不准离开教堂，每人罚款一个卢布，贩卖俄式长袍和长筒靴子的人，也象贩卖俄式皮鞋的鞋掌和铁钉者一样，被罚做苦役。大麻纤维检验员，如果把腐烂的次品和石块掺在麻捆里，处以死刑。各院的官员旷职一天者扣发全月薪水，每天早退一小时，扣发一周的薪水。对上班时聊天，办事拖拉等也规定了惩罚措施。彼得估计到有的官员无力交付罚款。这样，该人应在船上做苦役作为抵偿。
惩罚的手段和性质取决于犯过失者的社会地位。彼得制订的《陆军条令》为“军官”规定的是让他们丢面子的惩罚措施，如剥夺军衔、扣发薪水、褫夺公权，而对其他人则规定“一般性体罚”和“酷刑”即杖笞、鞭打、上铁镣、打烙印、服苦役以及断臂、断指、割耳之类的戕害肢体的惩罚。许多诏令规定对开小差的新兵、龙骑兵、陆海军士兵处以死刑。凡有隐匿逃兵者，则剥夺其军衔，没收其财产。地主收留逃亡农民者要交现金罚款，而逃亡农民要受体罚。
督促官员们尽职尽责，让各阶层居民——农民、市民、僧侣和贵族执行政府的各种法令，都靠惩戒措施来推动。看来，作为立法者的彼得，受两种对立的情绪左右：一种是教导和训海，另一种是惩罚和威胁。伟大的普希金认为，彼得一世在某些场合表现出智慧过人、贤德英明而且慈悲为怀，但有时则又表现出残酷暴戾刚愎自用，这是有道理的。诗人说过，彼得的某些诏令“看来，是用鞭子写成的”。
在彼得看来，耕耘多年之后己可望收获了：出海口已经有了，新的机构业已建立，机构的规章制度已经制订，数以百计的诫民诏令已经颁布。看来，他多年来梦寐以求的“钟表”已经造好，已开始顺利运转了。
事实上，这架“钟表”的指针是逆向而行。在一个建立在残酷剥削、专横和阶级压迫基础上的对抗性社会里，生活按照自己的规律向前发展，它无情地嘲弄了彼得的那些诏令，按照彼得的设想，这些诏令可以毫不费力地使全体臣民安享康乐太平。新的社会矛盾取代了“和谐”，阶级斗争取代了和衷共济，新机构、新命令、新规章制度无助于克服或者阻止阶级斗争的发生。
彼得是否看到了写在纸上的“良好秩序”和现实中远非良好的秩序之间的矛盾呢？事实上他不仅看到了，而且每天都在进行仔细的观察，试图按自己的意思去克服这些矛盾。他完全寄希望于在他看来是行之有效的惩罚大棒和镇压措施上。
那些官吏，即便是象枢密官那样位至极品，也是处于“人在家中坐，祸从天上来”的境况之中。1713年 7月，彼得限枢密官在三个月之内将监察官呈报的五、六份最重要的秘密报告审查完。他亲自规定：对“为私利而损害国家利益者”处以极刑。当沙皇得知枢密官毫不热心于揭发盗窃国库犯时，就警告他们说：“你们若是拒不照办，那就让你们也尝尝这种惩罚之苦。”另一份诏令严禁掌实权的官吏收受贿赂，充当承包商。“有敢于以身试法者，将责以体罚，财产归公，甚至处死”。
有关彼得的传说收集家雅科夫·什捷林曾记下一个很有趣的轶事。这件事虽说未可全信，但却相当鲜明地反映了那个时代的风习和国家官吏的道德面貌。
据说一次沙皇得知，莫斯科有一位讼师有两种彼得最赞赏的本事：精通各种法律，为人大公无私，要是委托人确实有罪，他宁可败诉。
沙皇乐于结识这位法律家，同他就一些复杂案件交换了看法，发现他为人诚实，学识渊博，于是便任命他为诺夫哥罗得省的首席法官。几年以后，沙皇得知，这位前讼师开始受贿了。
“我可从来没想到你会干这件事。你为什么要这样做呢？”
“不为别的，只因为仅仅靠我的薪水不足以养廉，要养活老婆孩子只好举债度日。”
“你核计核计，要多少钱你才满意，你才能秉公办案而不再受贿？”
“至少还需要增加一倍的薪水。”
沙皇决定给这位法官增发一倍半的薪水，同时警告说，如果他再受贿，就处以绞刑。
有一段时间，这位法官干得还不错，可是后来他又开始受贿了。一直从旁观察法官工作的彼得，揭露了他的罪行，下令将其绞死。
布伦瑞克公使维贝尔引证某位据称是“饱学之士的俄国人”的话写道：搜括来的一百卢布的税款，只有三十卢布上缴国库，“其余的都被官员们贪污中饱”。维贝尔把办事员、主任、代表及其他官员称之为“猛禽，他们认为，一旦为官，就有权对农民敲骨吸髓把自己的幸福建立在农民的破产上”。这位公使指出：“索贿的手段花样翻新。尽管遵照皇帝陛下的旨意，若干索贿手段正在被根除，但是官吏们却以惊人的速度又施展出新的手段。”
由于下民纷纷告发，人们这才明白鱼肉乡民的魁首不是那些小人物，而是陛下本人最亲密的战友，那些御前大臣们，其中包括缅希科夫特级公爵、阿普拉克辛海军上将、托尔斯泰伯爵以及其他许多人。几起有达官贵人参与的重大舞弊案件被揭。西怕利亚省省督马特维·彼得罗维奇·加加林公爵是这类案件之一的牺牲品。
总督察官涅斯捷罗夫早在1714年就开始揭发加加林的盗窃国库罪，但此案呈报枢密院后，却毫无结果，因为此案的主办人，素以廉洁闻名的雅科夫·多尔戈鲁基公爵，这一次也不干净了，他包庇了另一位公爵——加加林的罪行。
但是，涅斯捷罗夫并未就此善罢甘休。1717年，这位总督察官将此事直接捅到沙皇那里去了。报告中列举了加加林的种种营私舞弊劣迹：敲诈勒素，贪污中饱，甚至把为叶卡捷琳娜从中国买来的珠宝也据为己有。
彼得任命了一个由近卫军军官而不是由枢密官组成的调查委员会。委员会成员之一利哈列夫收到沙皇的一道诏令，要他前往西伯利亚就地调查前省督加加林的劣迹，沙皇命他秉公办事。
加加林对罪行供认不讳。他向圣上承认办事不公，治省不严，收受贿赂以及用吃空额的办法窃取国家财产等罪行。最后他恳求皇上恩准他以有罪之身去修道院修行以了此余生。
沙皇没把这个贪污犯送往修道院，而是将他送上了绞架。1721年 7月，当着沙皇、大臣和处决犯的所有亲属的面，加加林在司法院楼前被绞死。
继加加林之后，揭发他的涅斯捷罗夫也被送上了绞刑架。在领导督察官的那些年月里，涅斯捷罗夫靠他这些下级的帮助和自己的努力，曾经揭发不少贪污盗窃犯，他对抓“小鱼”不感兴趣，却死死盯着“那些炙手可热的”大人物的一举一动。因为这样能抓大案，比之捉几个偷十来个卢布就心满意足的小贪污犯能更快地扬名。多尔戈鲁基家的两位公爵雅科夫和格里戈里兄弟、盐商富户斯特罗加诺夫、沃尔康斯基公爵等人都是经他揪出来而后落入法网的。
涅斯捷罗夫为人刚直不阿、能对各枢密官、省长以及其他大臣铁面无私的弹劾的好名声，传到了彼得那里，于是任命他为总督察官。有感于圣上的知遇之恩，涅斯捷罗夫禀告沙皇，为后继有人，他已命亲生子开始学习督察业务。
1718年有过这么一起事。雅罗斯拉夫省的督察官收受贿赂，窝藏逃兵，征兵不力。对这个省督察官的劣迹的审理工作，竟长达四年之久，要不是彼得介人，那末这一案件的卷案很可能淹没在文件堆里日久不了了之。经查明，负该省督察官确有犯罪行为，因此被处以极刑。但侦查工作并未到此结束。
在审查罪行期间发现，涅斯捷罗夫明知他的这位下级犯有罪行，但由于受贿而将这件案子压了下来。经彼得批准，判处涅斯捷罗夫死刑。沙皇不得不命令枢密院，在全国范围内物色一位合适的人选以递补这个空缺，在那个时代廉洁奉公的人是少了一点儿！
沙皇的另一位战友阿列克谢·亚历山德罗维奇·库尔巴托夫险些也遭到涅斯捷罗夫同样的下场。这位有名的放印子钱的人官倒越作越大，和涅斯捷罗夫一样，他也出了纰漏：原来他见钱眼开，把手伸到国库去了。
当彼得获悉阿尔汉格尔斯克省副总督库尔巴托夫接受贿赂并排挤外国商人时，下令撤消他的职务。从1714年起，库尔巴托夫开始受审。他声称有人诬陷他。只供认在阿尔汉格尔斯克有人向他送过一点食品和“一点小意思”，库尔巴托夫辩解说，“我受礼是因为他们死乞白赖，我自己真的没有开口要过。”
案情错综复杂，审讯工作进行了许多年，1721年 3月，库尔巴托夫向彼得控告审讯人员偏私，大摆自己以前的功劳，哀求免他一死“因为我已郁悒成疾，将不久于人世。”过了几个月库尔巴托夫就死了。在他名下应扣回的款子有一万六千多卢布，其中一万二千卢布是他从国库挪用的。
不过，拿加加林和库尔巴托夫侵吞国库挪用公款，涅斯捷罗夫营私舞弊等人的案子同缅希科夫的盗窃国家财产一比，那简直是小巫见大巫。从1713年起，这位特级公爵就不断地受到审查。丑闻一件接一件。每次他都表示悔过，付清了罚款，信誓旦旦，表示“要在风烛残年对陛下尽忠。”
这位特级公爵手脚不干不净的事沙皇是否知情？显然他是知道的。只要看一看这位公爵在京都的豪华至极的府邸、他的马车，酒池肉林的生活，就足可以断定他的钱来路不明。就连他本人对此也不否认。在审判中无法抵赖时，他就承认他动用了公款，但国库需要时他也掏过自己的腰包。
对俄国宫廷内幕了如指掌的外国使节，曾不止一次向本国政府报告说，缅希科夫恐怕捱不过了，因为圣上对贪污犯是从不轻饶的。但每次他们都错了。彼得整缅希科夫的方法不是用大棒敲打，就是罚款，要么就是从他多得不计其数的领地中没收一部分田庄，或是将他加以软禁。特级公爵倒是手松得很，他大大方方地将数以万计或十万卢布计的罚款缴纳国库，然后换个样马上又能把这笔钱捞回来。宦海中的缅希科夫时而浮起，时而沉没，但是命运女神也奈何他不得，他天生乐天知命，事情过后便又是好汉一条。
他立过案的最后一桩丑行，是与所谓波切普案件有关。波尔塔瓦大捷后，公爵从斯科罗帕德斯基统帅手中接收了波切普城，但他还嫌这份礼太薄，于是又擅自将不少新土地划归这座城市，因而受到指控。缅希科夫眼看要倒霉，但这一回他又逢凶化吉。1723年 2月普鲁士公使曾就此事向国王作了汇报：“缅希科夫公爵，由于担惊受怕和等待判决而骨瘦如柴，甚至得了病，但他还是把绞索从脖子上扯下来了。据说，在魔鬼重新诱惑之前，他得到了完全赦免。”
值得注意的是，缅希科夫本人完全伏罪。他上书沙皇，内中写道：“有关波切普城划界一事，臣自认无意开脱罪责。”
彼得向来对贪污犯执法如山，但却从轻发落了这当中的主犯，沙皇的宽大是从何说起呢？
每当彼得审理缅希科夫的贪污行为时，他当然有些念旧之情。但是这不足以制止彼得惩办罪犯。不过这里有一个重要的情况，那就是彼得对缅希科夫的同情非同一般。他们之间的旧谊也不能同彼得和海军上将阿普拉克辛或“凯撒大公”罗莫达诺夫斯基的交情同日而语。
只有舍列麦捷夫和缅希科夫这两名统帅，彼得才放手让他们指挥重要战役。就性格和指挥才能而言，特级公爵与舍列麦捷夫截然不同。老元帅谨慎、沉着，行动从容不迫，对每一个决定都要斟酌再三，缅希科夫则相反，热情而急躁。舍列麦捷夫从不冒险，而缅希科夫则具有冒险的天性。有关舍列麦捷夫的勇敢精神和他带兵的情况还不清楚。至于缅希科夫作战时则确实身先士卒。他不畏艰险，出生入死，他坚信，射中他的子弹尚未铸成。一句话，缅希科夫有他自己的一套指挥风格，凡是要求统帅表现出勇敢、具有冒险精神、动作迅速、强攻猛打的地方，彼得就派他去那里。每当解决一次战斗，或者决定整个战役胜负的时候，缅希科夫总是身临其境。试回忆一下缅希科夫向巴图林的闪电般的进击，捣毁叛徒巢穴的情景就可以了。在波尔塔瓦城下，缅希科夫指挥骑兵冲锋从而破了查理十二的计策那件事，几十年来人们记忆犹新。在彼列沃罗奇那附近俘获大量瑞典人那一仗，也是行动果决的缅希科夫亲自指挥的。
在内政方面他的功绩也不容抹煞。他在当首都省的总督时，对彼得堡的建设也尽了心力。每当沙皇离开这个“乐园”时，临行时必定把首都的保卫和安全事宜向特级公爵交待一番，而后者也总能克尽职守，勉力去完成。
对于缅希科夫，可以这样说，他具有许多美德，但是他有一个缺点，那就是酷爱公家的钱财。
直至彼得驾崩之前，缅希科夫保住了除陆军院院长之外的全部职位，但却失去了沙皇从前对他的那种信任。在缅希科夫同彼得最后几年的通信中可以看出，过去二人当中的那种亲昵态度、互相信赖和热情没有了。
在彼得晚年，轰动朝野的事件接二连三，其中最后一件是莎菲罗夫案件。这一案件所以令人瞩目主要因为它发生在枢密院里，最高政府机关中的那种风气和国家重臣的道德面貌可以从这件案例中窥见一斑。
扮演这出丑剧的主角是一个名叫帕维尔·彼得罗维奇·莎菲罗夫的男爵和枢密院副总监察格里戈里·斯科尔尼雅可夫一皮萨列夫。本来他们早已失和，时有龃龉，到了1722年，彼得出发去里海远征，他的那只“眼晴”——总监察官亚古任斯基不在首都，斯科尔尼雅科夫一皮萨列夫临时代理他在枢密院的职务，这时二人之间爆发一场激烈冲突。
开始，斯科尔尼雅科夫一皮萨列夫想办法同莎菲罗夫和解，想说服他归附那个在波切普案件中为缅希科夫遮丑的枢密官集团。但联盟没有成功，于是斯科尔尼雅科夫一皮萨列夫决定让那位男爵尝尝不识抬举的滋味。莎菲罗夫有过一次在当时来说上不了纲的舞弊行为。这下便被枢密官这帮人抓住了小辫子。原来莎菲罗夫曾利用枢密官职务之便，徇私舞弊，使他的亲弟弟领取超额薪傣。对这类小小不言的舞弊行为，一般人都是睁一只眼、闭一只眼的。可是这次却使莎菲罗夫大吃苦头。这位副总理大臣已经知道起诉的内幕，也知道原告在舞弊方面的罪行也不比莎菲罗夫少，因而没有把这当成一回事。枢密院的会议变成了吵吵嚷嚷的集市，枢密官则变成了彼得在一份诏令中所形容的那种“女商贩”。他们大喊大叫，乱成一团，谁也不听谁的，不惜使用各种污言秽语，竞相指责对方，冲突到此并未结束。
对手们知道要让莎菲罗夫发火轻而易举，于是决定再次向他寻衅吵架。10月31日，枢密院正在研究邮政工作。负责邮政部门工作的莎菲罗夫，本不应出席会议，因为讨论的问题与他本人有关。皮萨列夫建议莎菲罗夫退出会议厅。这个要求合情合理，如果莎菲罗夫不把副总监察官的每一句话都认为是对他的恶意攻击的话，大概他是不会提出异议的。于是对骂又重新开始了。
“我不能你让我走我就走，你无权把我赶走。”
斯科尔尼雅科夫一皮萨列夫宣读沙皇的一道诏令作为回敬，诏令规定审议案件时，不得有在政府机关工作的亲属参加。
莎菲罗夫固执他说：
“你不能把我这个枢密官赶走，关于亲属应该回避的诏令对这件事不适用。”
副总理勃然大怒，这时他的嘴巴就没人把关了。
“你是我的死对头，你个贼娃子。”他起劲比划着，冲着斯科尼雅科夫一皮萨列夫大喊起来。
缅希科夫和总理大臣戈洛夫金也参与了对骂，他们当然是站在副总监察官一边。
“你们统统都是我的死对头，这件事你们管不着！”
“看来，你总不能把我宰了吧”缅希科夫故意挑衅说。
“就该把你宰了，你把所有的人都打死了！”莎菲罗夫反唇相讥，说道。
缅希科夫、戈洛夫金和布留斯声言他们受了莎菲罗夫的侮辱，再也无法忍受他的下流无耻的行为，于是示威似地离开了枢密院。留下来的枢密官们宣布，他们准备继续开会，但是斯科尔尼雅科夫一皮萨列夫立刻站起来说：
“我也走，莎菲罗夫管我叫小偷。”
枢密院会议开不下去了。过了一天，缅希科夫提议，应当撤消莎菲罗夫的枢密官职务。与会者把这一意见记录在案，但却不敢免除沙皇所任命的莎菲罗夫的枢密官职务。为慎重起见，大家宁愿等候皇上回来再作处理。
莎菲罗夫何以斗胆同权势显赫的缅希科夫斗呢？也许，他想一不做，二不休索性把这位宠臣打倒，因而此刻缅希科夫的名声在沙皇眼里已经越来越吃不开了。大约两周以后，两人中间又爆发了一场争吵。
莎菲罗夫本该好好考虑这件事的后果，但是他嘴巴缺个把关的。见人就挖苦，故此伤了众。
枢密院发生的事件被彼得知道了，因为莎菲罗夫和斯科尔尼雅科夫一皮萨列夫都把状告到沙皇哪里去了。这时彼得刚从里海远征归来，命令成立一个最高法庭委员会，对此案进行调查。莎菲罗夫很快发现他已败诉，于是向彼得递交一份呈文；请求圣上赦罪。
法庭决定从严判处：判处该犯以死刑。法官们遵循的是1722年 4月17日的那份诏令，其中沙皇将法律称之为“真理的堡垒”，凡象“按张选牌”那样对法律随意取舍的人，应予严惩不贷。
1723年 2月15日严寒的早晨，克里姆林宫里挤满了人群：莫斯科人纷纷前来观看处决枢密官兼副总理大臣莎菲罗夫。死囚用雪橇拉到断头台前，法庭宣读了判决书。一位目击者写道：莎菲罗夫“按照俄罗斯习惯面向教堂，画了几次十字，然后跪下来把头放到断头台上。但是刽子手的助手们把他的两腿伸直，使他不得不趴着，大肚子朝下。”刽子手举起斧头，但却把斧头砍到了断头台上。这时，枢密院秘书宣读了沙皇的诏令，把死刑改判流放西伯利亚。
后来，流放西怕利亚又改为流放诺夫哥罗德。在那里，莎菲罗夫及其一家受到严密监视。他从流放地获释，那已是彼得死后的事了。其他两位支持过莎菲罗夫的枢密官，戈利岑公爵和多尔戈鲁基公爵也受到了惩罚，不过很轻微。1723年11月，彼得又颁布了一道诏令，对枢密院中高级官吏行为准则作了规定：“今后如有胆敢违抗命令如莎菲罗夫者，着即就地逮捕法办。”
这样，沙皇留了莎菲罗夫一命。
如何解释沙皇对自己最亲密的战友之一采取如此残酷的惩罚手段呢？在莎菲罗夫之前，被处死的有加加林和涅斯捷罗夫。彼得对他们两人都十分了解，但是论他们的功劳和对皇上效忠的程度，与莎菲罗夫可说无法相比。
莎菲罗夫有一种当时极为罕见的本事——写得一手漂亮的政论文章。当彼得需要阐明北方大战发生原因的官方观点，叙述这场战争的一些最主要战役，向本国和外国读者说明为什么北方大战打了这么多年的时候，他就要靠莎菲罗夫那支生花妙笔了。这位副总理大臣亲自撰写了一篇《论北方大战之起因》的论文，的确称得上字字珠玑。这篇洋洋洒洒的长文，是俄国第一篇正式发表的国际法专著。
莎菲罗夫的文章在国内外享有盛誉。
彼得在世时，该文曾于1717年和1722年两次印刷，每次印行一千二百册，这个印数在当时来说是不小了。
在彼得时代，人的休咎是很难预测的：父母是无名之辈，而儿子却可能一步登天；相反，一些本来有钱、有势、有名气的人物，转瞬之间荣华富贵化为乌有，甚至连命都搭上了。
彼得临终前，同他一起创业的战友已寥若晨星。象罗莫达诺夫斯基、舍列麦捷夫、斯特列什涅夫、戈洛文、佐托夫这些人早已撒手西归。而另一些人，象缅希科夫、莎菲罗夫、斯科尔尼雅科夫一皮萨列夫等，则完全失宠，而象马卡罗夫，沙皇已不大信得过了。
彼得和朋友变得生分，这也同叶卡捷琳娜地位变化有关。从普鲁特远征归来，沙皇组成了自己的家庭。过去给予朋友的亲切感情，如今全部奉献给了他那情投意合的“爱妻叶卡捷琳奴什卡”了。
另一方面，正如我们看到的那样，彼得的朋友们有些地方也实在不给他挣面子。
战友没了即便不会使沙皇有茫然如有所失，但也会使他不得不为事业的前途忧。最后一次打击来自他的至亲皇后。关于这点下面还要谈到，现在应当加以解释的是，孤独，就其本质而言，是一些伟大人物晚年常遇到的情况，如仅仅从人与人的关系角度来看，这样说不错。但这个问题的社会方面，存在着截然相反的看法。政论家波索什科夫写道：“我们的这位伟大君主，舍身忘我地工作，但却一事无成，因为愿帮他一把的人不多，他一个顶十个往山上拉，却有几百万人往山下拽。”在波索什科夫眼里，沙皇使出十倍的劲，可说是单枪匹马把改革的重负“拉上山”，但相帮的只有少数几个“帮手”，而“往山下”拽的反倒有几百万口子人。
当时另外还有一位——代理总主教斯特凡·雅沃尔斯基，对如何评价彼得及其各项改革，则持另外一种看法。他把这些改革比作一辆四轮马车，每一个轮子好比一个阶层。贵族、僧侣和商人这三个轮子，不停地转动。第四个即最后一个轮于是有官衔的普通人。这个轮子一个劲吱吱扭扭就是不好好地朝前滚，吱扭吱扭，牢骚没个完。
波索什科夫把作为改革家的沙皇说成是单枪匹马，得不到社会支持，这话不对，而雅沃尔斯基认为吱扭作响的只有一个轮子，而其他三个轮子都任劳任怨，这也不对的。其实，所有的轮子都吱吱扭扭，只是作响的方式不同罢了。贵族们反对改革和纳税阶层（农民和广大的市民）的反对完全不同。改革的重荷在一架马车上分布得很不均匀，因此它加在每个轮子上的压力也不相同的。贵族的“轮子”经常有油润滑它，彼得要求贵族为国家作出的牺牲，可以连本带利捞回来。改革完成之后，贵族的地位，不仅得到恢复，而且更趋巩固了。彼得在位期间，贵族是他的主要支柱。
1723年，彼得用庆祝胜利的形式，对自己的活动作了总结。
费奥凡·普罗科波维奇向彼得建议庆祝波罗的海舰队的胜利。1720年 6月27日，俄国的帆桨大船打败了瑞典舰队，费奥凡对此倍加赞扬，强调小舰艇在海战史上的意义。
这种庆祝会举行过多次，但象1723年 8月那次的庆祝会，就其内容丰富多采而言，是史无前例的。在民众看来，这正是一个今昔对比：现代的军舰，强大的舰队和过去简陋的小艇，彼得当初做海战游戏时用的就是它。
还不能不提一提彼得的写作生涯。这就是1718年就已开始且一直继续到彼得逝世为止的《北方大战史》的著述。有时他只能在日理万机之余动笔编写；而有的时候他可以完全投身到写作中去。
黎明前的时刻是寂静的。城市还处在睡梦之中。此时彼得站在自己的办公桌旁，或者在夏宫二楼的书房里踱来踱去，仔细斟酌着每一个句子，毫不犹豫地删去多余的细节，或者相反，亲笔作一些增补，力求对事件的叙述和描写更为准确，思路更为清楚。是什么促使沙皇提笔写作呢？这里只能提出一个假设性的答案。
彼得积极参加写作的这部著作，体裁十分庞杂。在某种程度上可以把它归入回忆录一类作品中去，因为沙皇是《北方大战史》中重大事件的必然见证人，彼得的亲身感受，在字里行间随处都有流露。但是《北方大战史》同时也是一部史学巨著。彼得依据的与其说是他本人和战友们的记忆，不如说是各种文献。写过本书初稿的主要作者，御前机要秘书马卡罗夫的桌子上，堆满了行军日志、作战报告、各种布告、致外国朝廷的国书，缅希科夫、列普林、舍列麦捷夫和其他将领们的报告。在手稿中沙皇加了不少批注，要求执笔者准确描述一些事件和它们发生的日期，诸如“数字需核对”，“此条应修改或重写”，“修改，从此处起要重写”。书中，除利用俄国文献外，还利用了瑞典和土耳其史学家的著作以及被俘的瑞典将领的口供。
最后，《北方大战史》还可看作是一部政论作品，因为书中涉及了当时的一些急待解决的问题。属于这类问题的首先是对战争伊始俄军败于纳尔瓦附近的描写，还有关于阿斯特拉罕和布拉文起义，关于普鲁特远征，以及太子阿列克谢案件等。当然，彼得无意详细阐述这些事件，因为这些事件不会给他的活动增加光彩。但彼得也不想装成没事人的样子，尽管是一笔带过，但他毕竟还是交待了这些事件的原委。书中有三处提到了太子阿列克谢案件，但总共也不过寥寥数行而已。
帝王为自己的政绩修史，并非自彼得始。这一传统始于曾主持《皇帝史鉴》编纂工作的伊凡四世时代。在罗曼诺夫皇朝第一个沙皇米哈伊尔·费多罗维奇当政时期，在他的父亲费拉列特大主教的领导下编写了《新编年史编纂者》一书。阿列克谢·米哈伊洛维奇当初也曾想编写自己在位时期的历史，但未能如愿。为此他还设立过一所史料馆，但也仅限于搜集材料而已。彼得一世是决定使子孙后代铭记他勋业的最后一名沙皇。在他身后，对此再也无人问津了。
这个事实可以发人深省。它说明了许多问题：彼得亲自参加革新所起的作用，彼得为使一些创举不致胎死腹中而发出的推动力所具有的意义等等。但上述事实也说明另外一个问题：在彼得周围有一批他十分赏识的杰出人材，但是，和圣上本人相比，在高瞻远瞩，在洞察现象的深度，以及在抓住主要问题并使一项事业善始善终等能力方面，无人能出其右。
作为一个天赋非凡的人，他决不听从人们向伊万雷帝献出过的计谋：不可使用聪明才智超过自己的谋士。相反，他到处访贤，然而使他感到痛心的是，人才太少了。彼得认为，在他的下属中，能够实现他的宏图的人，几乎找不出一个来。这批人才疏识短，也不善于考虑俄国社会的传统和特点。彼得对待他们就象对待小学生一样，提醒他们不要盲目照搬瑞典的规章制度，告诫他们要把瑞典的规章制度中那些不妥之处，或不适合俄国国情之处，要斟酌处理。他要求他们学习十七世纪一位著名法学家萨穆伊尔·普芬道夫的著作。当年需要花“三倍时间才能念完的那所学校”，首先要求掌握陆海军知识。现在该轮到掌握建设和管理国家的知识和经验的时候了。
下属们见识不广只是问题的一个方面，另一方面在于沙皇的性格——事无巨细都要过问，这样一来，他左右的人就不敢随便作主张了。诗人普希金曾用这样的话来形容彼得领导工作的特点：“臣下莫不战战兢兢，三缄其口，唯命是听。”
1718年，彼得声称他要认真抓一下内政事务。在由他起草的一道诏令中写道，尽管他在这场艰苦的战争中已经力不从心，但他还是抽出时间来教人们学习军事和制定《军事条令》。部队已“走上正轨”，其结果有目共睹——俄军击溃了欧洲最精锐的军队之一。圣上认为，在管理部队的同时，不应忽视行政事务的管理，这项工作也应该象军事工作一样走上正轨。
要达到“走上正轨”这个日的，手段之一就是合理地建立国家机关。早在1712年初彼得就在这方面采取过一些初步的实际措施，颁布了建立商务院的诏令，以便改善贸易状况。著名数学家和哲学家莱布尼茨向沙皇提示“经验充分说明，只有通过建立各种工作效能良好的‘院’，才能使国家走向繁荣，因为正象钟表里的一个齿轮带动另一个齿轮一样，在国家这部大机器里，一个‘院’也应该推动另一个‘院’前进，如果一切机件都配合得准确、协调，那末，生活的指针就一定会给国家指出幸福的时刻。”
在彼得着手设计这架新的“钟表”之前，从研究其他国家的建设经验开始，他已经做了多年的准备工作。1712年 6月30日，沙皇命令枢密院组织人力翻译“其他国家的各种法典”。1715年沙皇的记事簿里，有一则关于六个“院”名称的记事。同年，沙皇曾下令在国外招聘“学者和精通法律的人士，以便在各院工作”。沙皇诏谕正在哥本哈根的帕维尔·伊万诺维奇·亚古任斯基将军“为每个院物色一个人”，同时命令应优先选聘年轻人，“以便他们能学俄语”。沙皇还委托他收集有关丹麦中央机关结构方面的资料：院、州的数目、编制，理由是彼得听说，瑞典人也是仿效他们的。可是由于瑞典与俄国正处于交战状态，暂时没有可能用合法手段去研究瑞典的制度。沙皇于是命令驻丹麦大使多尔戈鲁基为此目的向瑞典派一名问谍，以便给他搞到一纸丹麦宫廷的护照。驻奥地利大使维谢洛夫斯基接受的一项任务是从“懂斯洛文尼亚语的人”当中挑选一些法学家。在签署给大使的诏令时，彼得亲笔做了补充：“由于特别需要，此事务需办成。”
彼得认为新的中央体制的优点在于，各院院长“不能象旧法官那样滥用权力”。沙皇认为，在各个院里“非经僚属一致同意，院长不得擅专”。
彼得对各个院寄予很大希望。认为这些院的建立有助于管理国家事务，改进司法制度和警察制度，改善陆海军的补给，增加和发展贸易、采矿业和手工业。沙皇深信，新的机构将开辟俄国历史上的一个新时代。
在彼得看来，新机构的主要优点在于院长的权力受到了限制。实际上，建立院所产生的主要积极成果，还在于设院的体制允许职权范围有明确的分工，同时实行高度集中。与臃肿的衙门机构相比，“院”的主要优点也就在于此。
起初共没有九个院。其中有三个被称为“首要的”，这是因为政府三个要害部门，即外务院、陆军院和海军院属它们分管。
随着俄国在国际舞台的出现，外交工作也进行了改革。如果说在过去的几个世纪里，俄国同外国的联系，全靠通过定期向国外派遣使团这个方式的话，那末，如今在西欧的一些最重要的国家里也业已建立了常设外交机构，而在某些国家则建立了领事馆，以保护俄国商人的利益。同样，西欧国家也在俄国派驻了大使和公使。代替过去外交衙门的外务院负责接待外交使节，领导本国驻外代表的工作。俄国采用了西欧的外交礼仪。在许多情况下，俄国外交官坚持有关所谓“国家荣誉”的陈腐概念，费尽心思予以保持。甚至连最不拘礼仪的彼得也未能免俗。比如，他总是免冠站着接见外国使节，为的是在提到外国皇帝的尊号时，他不必再脱帽起立。为了不让外国使节靠近自己，他总是站在华盖下的木板台的边沿上。
外务院由有经验的外交官、总理大臣戈洛夫金领导，彼得任命莎菲罗夫为副院长。
陆军院负责军队的编制、武器、装备和训练。各卫戍团也归它管辖。到彼得在位末期，陆军正规部队已达二十一万余人。此外，非正规部队（乌克兰和哥萨克各团）有十万九千人。彼得任命缅希科夫元帅为陆军院院长。
新机构海军院是十七世纪时所没有的。这个机构的设立，同俄国已一跃成为海上强国和创建海军一事不无关系。在它管辖之下的有造船厂、海军要塞。此外海军院也负责舰上人员的补充和训练。海军院由海军上将阿普拉克辛领导。
负责财政工作的也有三个院。其中最重要的是财政院，负责收税，监督实物赋役承办酒类和粮食的供应等。
十七世纪末和十八世纪的头二十年，以农户为纳税单位。由于需要巨额款项，同时考虑到人口的增长，1710年，彼得决定进行一次新的人口普查。结果使他大失所望，因为根据调查资料，总户数比三十年前大为减少。这是因为，地主们把沾亲带故的几个家庭合为一户，有时甚至把一些彼此不相干的人硬凑在一起。耍的这种花招终于被戳穿。有鉴于此，总监察官涅斯捷罗夫上书皇上，建议改征“人头税”，即不以农户，而以一个男丁为纳税单位。
彼得接受这一建议，着手进行全国人口总登记。这次规模巨大的行动进行了许多年，人口登记始于1718年，农民的花名册规定由地主呈报。几年过去了，地主却并没有报上来。而那些已呈报花名册的贵族，经过核实，也未在名册中申报他们所拥有的全部农民。后来对他们晓以利害，有隐匿不报者以死刑论处，隐瞒的人口归官。但这也不顶事。1721年，颁布了一道“最后的诏令”限期在当年9月1日以前呈报隐瞒情况。地主们对此置若罔闻。于是彼得下令成立有军官参加的专门办公室，核实地主呈报的花名册。通过人口普查发现有一百万男了隐匿未报。
1724年春才弄清比较准确的人口登记数字。农村居民中共有五千四百万男丁。从他们身上征收的税款规定用于供养陆军。每丁男性居民，不论他是吃奶的婴儿，还是高龄老人，每年都必须缴纳七十四戈比的人头税。
为什么缴纳的税款来这么一个零头，不是七十或七十五，而恰恰是七十四戈比呢？原来供养陆军每年需要四百万卢布。把这个数目除以纳税人的数目（五千四百万人），得数正好是七十四戈比一个人。不过从未按此数额征收过税款，因为叶卡捷琳娜一世为了庆祝她1725年1月登基，把人头税减免了四戈比。
人头税本应取代所有旧时的捐税。沙皇答应过，不论是现金税、粮食税，还是大车税都不得超过七十四戈比。
历史学家普遍认为，税制改革大大提高了农民向国家纳税的数额，但由于缺乏可以对比的资料，无法确定人头税比农户税究竟加重了多少。1724年国家预算的收入部分，比1680年增加了两倍。但决不应由此得出结论，认为1724年农民的人头税负担比1680年重两倍。
国家收入增加，一部分来自人口的自然增长。此外，在四十年的时间里，劳动生产率也在某种程度上有所提高。手工业，特别是工厂工业的这种增长更为显著。农业的劳动生产率，由于耕作技术的改进和在生产中使用铁制工具也提高了。最后一点就是，国家收入增加，还由于在此以前并不纳税的人口（地主家的仆役和流浪汉等）也开始纳税的结果。
这次人口普查，不仅使国库收入有所增加，而且还具有社会意义。这就是：它把从前不受封建剥削的大量农村人口也列入这种剥削的范围。他们是俄国北方耕种国家土地的农民、西伯利亚的种田人，伏尔加河中游缴纳皮毛实物税的牧民（楚瓦什人，摩尔多瓦人、车累米西人等）。过去只向他们征收国税。税制改革把所有这类人口都纳入了国家农民这一类，向他们也和向地主和修道院所属的农民一样，开始征收封建贡赋。
向城市人口征收的人头税，每个男人是一卢布二十戈比。
税制改革将彼得的社会政策的内容和倾向性暴露得一清二楚。此外，税制改革也说明了革新赖以进行的物质资源的来源，因为无论是供养日趋庞大的正规陆、海军和行政机构、修建宫殿和宏伟的政府大厦，建立文化教育和科学机构以及建立官办工业，无不需要资金。农民和城市居民从财政上为这些改革的实施提供了保障。
另一个负责财政事务的院是财政支付院，它掌管国家支出，审批国家机关、陆海军、外交、教育等方面的开支数额。领导这个院的是彼得的亲信穆辛一普希金伯爵。
以多尔戈鲁基公爵为首的财政监督院负责监督资金支出。
轻工业由工厂管理院领导，采矿事务由矿务院领导，对外贸易由商务院领导。负责管理工商业的这三个院，在过去的衙门体制中实际上缺如。彼得任命托尔斯泰为商务院院长；诺沃西尔采夫为工厂管理院院长；归化俄国的苏格兰人布留斯为矿务院院长。一个院不是由俄国官吏，而是由一位外国人领导，这是唯一的一次例外。在其他情况下，外国专家要么是当副院长，要么是任各院顾问。雅科夫·瓦西里莫维奇·布留斯是一个有经验的炮兵专家、采矿内行，因而受到彼得的特别器重。
同这些院并列的还有其他许多中央机构。其中占有特殊地位的是宗教事务管理局。这是教会的最高机关。
据说，沙皇有一次出席主教会议，发现他们想立一位大主教。于是彼得从口袋里掏出一份《宗教事务管理条例》，不由分说他说道：“你们想立一名大主教，这就是。”他用另一只手拔出一柄短剑，往桌子上一插，对那些心怀不满的人补充说，“这把上等宝剑送给异想天开者的大主教！”
彼得把宗教事务管理局局长的位置，留给年迈的总主教斯特凡·雅沃尔斯基，他已不大管事。再说上任一年以后他就去世了。这个局事实上的领导人是沙皇宗教改革的左右手费奥凡·普罗科波维奇。普罗科波维奇制订了宗教事务管理局的规程——《宗教事务管理条例》，他还参加起草了一些有关改革宗教和寺院事务的最重要的诏令。
《宗教事务管理条例》把宗教事务管理局的成员与其他世俗机构的官吏同等看待。他们和所有官吏一样，宣誓效忠皇帝，无条件地执行皇帝的全部圣谕。主教不得以任何理由干预世俗事务和仪式。因此，教会就完全从属于世俗的政权了，为了“国家的利益”，向神甫忏悔的内容保密的一贯作法已形同虚设。1722年，这个局根据彼得的口头指示，发布了一道指令，责成所有神甫，在弄清忏悔人想要“背叛或造反”的意图之后，立即向当局报告。
起初，各院院长同时兼任枢密官。这就出现这样一种情况：枢密院是由应受其指导和监督的各院院长组成。另一方面，院长得完成枢密院的职务，这就使他们不能直接关心院的工作。1722年，彼得承认，“此事开始时考虑不周”，于是改进了这个错误，只把三个“首要”院的院长留作枢密官。但沙皇的这一亲笔诏令未能施行。原来，枢密院空出的缺没有人补。过了几个月，彼得只得又恢复老样子，命令：“现因枢密院中缺人”，为领导各院而被解除枢密院职务之各院长应到职视事，每周不超过两天。”在这方面，彼得遇到了在北方大战初期同样的困难：当时他缺少军事专家，而现在他感到政务方面的助手不足。
彼得早就注意到应如何对国家机关工作进行监督的问题。一开始彼得用督察官。但督察官顶多只能起到一个登记违旨者名单的作用。他们的活动在机关之外，所以对各机关工作施加不了影响，彼得只得考虑另一种作法：用官厅性质的公开监督来补充秘密监督之不足。1715年，枢密院收到一份诏令：“兹任命瓦西里·佐托夫为总监察长，或称指令执行情况监察官。”他主要的任务就是监督枢密院的各项指令是否及时得到执行。后来，这项任务改由枢密院的首席秘书和按沙皇旨意行事的近卫军军官执行。
外国观察家一致指出，这些军官鱼肉乡里，炙手可热，不仅省级行政当局见了退避三舍，就是枢密官们也要让他们几分。为了要地方行政长官好好当官，军官们竟给他们戴了好长时间的镣铐。据某位法国公使说，“沙皇曾多次向近卫军军官表示信得过他们，把最重要的政务交由他们组成的各种委员会处理。更大的怪事是，枢密官竟然要在一位中尉军官面前点头哈腰、起立致敬。”这位公使句句说的是实话。彼得在给枢密院当值的近卫军军官下达的诏令这么写道：“如此事彼等拒不照办，可予提醒三次。三次以后若仍不听从，可立即向朕面奏或来函禀告各节。”诏令接着写道：“如遇有口出不逊或行为不恭等节，着立予逮捕监禁，事后再奏可也。”
这种监督形式不全面，实行起来有困难，因为首席秘书要听枢密院的，而近卫军军官，尽管有职有权，但当值期毕竟只有一个月，所以还不能作到今行禁止。通过实践以及对外国经验的研究表明，监督任务除了有职有权之外，必须不依附于任何被监督机关的负责官员才行。于是，在1722年就设立了以枢密院总监察官为首的监察署，各中央机关的监察官均受总监察官约制。彼得任命帕维尔·伊万诺维奇·亚古任斯基为枢密院的第一任总监察官。
1701年，彼得接见了亚古任斯基，他当时十八岁，是一位迁居到莫斯科的立陶宛风琴家的儿子。圣上慧眼独具，一下子就发现亚古任斯基的思路敏捷，说话十分有条理。亚古任斯基被编人近卫军，后来又成了沙皇的侍从，从那时起，他一直跟随沙皇南征北战，周游各地，在完成皇上交付下来的各种外交任务时不辱使命。在到枢密院履新之前，亚古任斯基已经位居将军，做行政工作可说是游刃有余了。
彼得给总监察官的指示的六份修改稿已被保存至今，其中四份有沙皇亲自修改和补充的手迹。总监察官和以下各院的监察官有权干预各院对各种问题的讨论，甚至有权使枢密院通过的决议暂停执行。可见，总监察官在官位等级中占有最高的位置。由于他大权在握，沙皇自然言听计从。亚古任斯基正是这样一位总监察官，他精力充沛，一呼百诺，很是威风。彼得对亚古任斯基的才能称赞不已，对他直率、机智和乐观的性格也很欣赏。据说一次沙皇命令亚古任斯基起草一道诏令，大意是谁偷的钱够买一条绳子的，就把谁绞死。这位总监察官反驳说：“其实我们谁都是小偷，只不过有人偷得更多、办法更巧妙罢了。”沙皇听后哈哈大笑，诏令遂被撤消。
早在1715年，彼得就开始制订陆海军条令。1716年《陆军条令》就已制订完毕。这项工作于中断两年之后于1718年恢复，进行海军条令的制定。彼得曾为写下备忘录，注明应委派何人去搜集外国军事条令的条款，当年 4月 4日他颁布了一项诏令，指出应以英国规章为基础，再增补一些法国、丹麦、瑞典和荷兰规章中的相应条款。彼得起草的《海军条令》纲要草稿迄今完好保存。1720年 1月这部条令制订完毕。
《海军条令》制订完毕后，彼得就拟出制订《海军部章程》的大纲，他为此向承包工程和为海军部采办装备的机关调用有关劳动报酬等方面的资料。1721年 1月至 2月，他整个白天都出席枢密院会议，讨论《海军条令》和《海军部章程》。
各院都有自己的章程，对有关的权利与义务作了规定。矿务院和工厂管理院的章程内还为企业主规定了专利权，因而促进了大生产的发展。在各种章程中，《总章程》最不同一般。它规定了所有中央机关的工作人员（从院长到烧炉工和坐在过道里、“一听到铃声”就应声而起听候吩咐的仆人）的权利和义务。
至于彼得对《总章程》的重视从一份经由他仔细校订过的材料可以看出。他推敲文句，补充内容，增加新的条款。
各种章程都附有一份1722年的《品级表》，这份诏令反映了沙皇对贵族官职大小的纯理论观点。在彼得即位以前，官位的高低一律以门第和出身为标准。只有贵族的后裔才有希望加官晋爵。这实际形成官位世袭。能破这种陋习之例的一般平民，可说是凤毛麟角。
《品级表》将官阶分成十四个等级，根据官员的才干、学识和勤奋，按级予以提拔。
《品级表》所规定的晋升制度，保证了非贵族出身的人也能迅速获得擢升。实际上《品级表》是赋予业已存在的事实以法律形式而已。此外，它还为出身“寒微”的人跻身于贵族行列提供了可能性。凡获得陆军或海军一等军官官位者，均可成为世袭贵族。至于文官，从八级起便都是世袭贵族。
彼得的立法工作，并不限于制订各种规章制度。亲自参与立法这也是彼得作为国务活动家的一个特点。他的后继者们，顶多只限于在官员们准备好的诏令上签字而已。彼得亲自起草诏令时可说殚精竭虑，一如他围攻要塞、指挥军舰的建造和下水一样。现举1722年 4月17日彼得的一份诏令为例，诏令是为使“任何人均不得违章”而颁布的。
彼得起草这份诏令共用了四天时间， 4月14日他写出了第一稿，到 4月17日最后定稿，先后六易其稿。第一稿共有三项内容，第三稿中增至五项，而在定稿中则有七项。沙皇认为这一诏令意义重大，要求所有的机关，其中包括枢密院，“应将此诏令置诸案头，藉以自鉴。”
彼得不仅经常告诫官吏，而且也训示全体百姓，因为在他看来，臣民的一举一动均应置于国家政权的严格监督之下。“朕之子民”，彼得写道：“如同尚未入学之童稚，如不强其就学于业师，则日后恐有终身目不识丁之虑也”。
沙皇对商人也实行限制，命令他们所得利润不得超过百分之十。规定以猎捕海兽为生的北方居民，在两年的时间内购置现代化的船只，以代替传统的单桅帆船。
全国本来都是用普通镰刀收割庄稼的。彼得发现，如果改用长柄大镰刀，将会达到较高的劳动生产率，于是就此专门颁布了一项诏令。还下令不准用旧法加工大麻纤维，要照政府的指示办。
即使在臣民需要盖房的时候，彼得也得对他们进行一番训导。他指示，凡有五百名以上农奴的首都贵族，如在瓦西里耶夫岛上建屋，则只能盖两层楼房的独家住宅。
沙皇命令，农户建房时，两座房舍之间的间距不得小于三十俄丈。门厅里的天棚，要和居室一样涂上粘土。在莫斯科建房者应用瓦或木板盖顶。对砌火炉也有严格要求：“火炉应有底座，不得砌在地板上，烟囱直径大到足以钻进一人。”
臣民的卫生情况和首都的保健状况也引起沙皇的关注。他规定澡堂“每周应烧一次”。彼得堡的居民应保持街道清洁。还规定打扫大街的时间在“街上尚无行人的早晨或者夜间”。首都居民“在指定以外的时间不得上街，需要外出时应随身携带灯笼照明。”
对于年轻人的婚嫁事宜，沙皇也有诏令：父母不得包办婚姻。禁止贵族纨裤子弟结婚，“因其不学无术，不能为社会服务”。
就连生了病的居民，皇上也得从旁指导。还在皮尔蒙特时，沙皇就命令枢密院在国内寻找于身有益的泉水。在彼得罗夫工厂区附近发现了含铁质的泉水。彼得急不可待地亲自试用一下这种泉水，1719年 1月他同皇后一起出发到俄国的第一个疗养地去。 3月颁布了一道诏令，列举这股矿泉水的医疗特点。泉水“能治愈各种严重疾病，诸如坏血病、疑病、黄疸、胃弱、呕吐、腹泻”，以及其他十来种疾病。彼得为有了本国的矿泉疗养胜地而十分高兴，他大力推广矿泉水疗法，有时沙皇也强令人们接受这种疗法。他写信给海军上将阿普拉克辛说：“医生特嘱法籍大船工匠前往奥洛涅茨矿泉治疗，该人不欲前往，已强行将其送去。”
臣民的精神生活同样处于沙皇诏令的监督之下。沙皇得知，许多教徒并不经常到教堂去，其中一些人去了也不作忏悔。于是立刻颁布一道诏令，要求一应臣民在礼拜日，和节日里都要到教堂礼拜。有一些专门诏令规定了教徒在教堂中的行为准则：在布道的时候，他们应当“肃立无哗”“听讲”。禁止在教堂里“高谈阔论或向官员递交呈文。”
臣民死后总归要到天堂去。沙皇的诏令对这些升天的人的命运也关心到了。把死者埋葬在哪儿？诏令对这一问题回答道：“不得葬在城内”。只有“显贵人物”可以例外。如何装殓死者？禁止使用厚松木板和橡木做的棺材。诏令规定：只允许使用不太贵重的木料做棺材。
在规定惩罚措施方面，彼得可说独出心裁。惩罚措施的范围包括小笔罚款到没收全部财产，从残酷折磨肉体、流放做苦役，直到处死。教徒在祈祷时聊天者不准离开教堂，每人罚款一个卢布，贩卖俄式长袍和长筒靴子的人，也象贩卖俄式皮鞋的鞋掌和铁钉者一样，被罚做苦役。大麻纤维检验员，如果把腐烂的次品和石块掺在麻捆里，处以死刑。各院的官员旷职一天者扣发全月薪水，每天早退一小时，扣发一周的薪水。对上班时聊天，办事拖拉等也规定了惩罚措施。彼得估计到有的官员无力交付罚款。这样，该人应在船上做苦役作为抵偿。
惩罚的手段和性质取决于犯过失者的社会地位。彼得制订的《陆军条令》为“军官”规定的是让他们丢面子的惩罚措施，如剥夺军衔、扣发薪水、褫夺公权，而对其他人则规定“一般性体罚”和“酷刑”即杖笞、鞭打、上铁镣、打烙印、服苦役以及断臂、断指、割耳之类的戕害肢体的惩罚。许多诏令规定对开小差的新兵、龙骑兵、陆海军士兵处以死刑。凡有隐匿逃兵者，则剥夺其军衔，没收其财产。地主收留逃亡农民者要交现金罚款，而逃亡农民要受体罚。
督促官员们尽职尽责，让各阶层居民——农民、市民、僧侣和贵族执行政府的各种法令，都靠惩戒措施来推动。看来，作为立法者的彼得，受两种对立的情绪左右：一种是教导和训海，另一种是惩罚和威胁。伟大的普希金认为，彼得一世在某些场合表现出智慧过人、贤德英明而且慈悲为怀，但有时则又表现出残酷暴戾刚愎自用，这是有道理的。诗人说过，彼得的某些诏令“看来，是用鞭子写成的”。
在彼得看来，耕耘多年之后己可望收获了：出海口已经有了，新的机构业已建立，机构的规章制度已经制订，数以百计的诫民诏令已经颁布。看来，他多年来梦寐以求的“钟表”已经造好，已开始顺利运转了。
事实上，这架“钟表”的指针是逆向而行。在一个建立在残酷剥削、专横和阶级压迫基础上的对抗性社会里，生活按照自己的规律向前发展，它无情地嘲弄了彼得的那些诏令，按照彼得的设想，这些诏令可以毫不费力地使全体臣民安享康乐太平。新的社会矛盾取代了“和谐”，阶级斗争取代了和衷共济，新机构、新命令、新规章制度无助于克服或者阻止阶级斗争的发生。
彼得是否看到了写在纸上的“良好秩序”和现实中远非良好的秩序之间的矛盾呢？事实上他不仅看到了，而且每天都在进行仔细的观察，试图按自己的意思去克服这些矛盾。他完全寄希望于在他看来是行之有效的惩罚大棒和镇压措施上。
那些官吏，即便是象枢密官那样位至极品，也是处于“人在家中坐，祸从天上来”的境况之中。1713年 7月，彼得限枢密官在三个月之内将监察官呈报的五、六份最重要的秘密报告审查完。他亲自规定：对“为私利而损害国家利益者”处以极刑。当沙皇得知枢密官毫不热心于揭发盗窃国库犯时，就警告他们说：“你们若是拒不照办，那就让你们也尝尝这种惩罚之苦。”另一份诏令严禁掌实权的官吏收受贿赂，充当承包商。“有敢于以身试法者，将责以体罚，财产归公，甚至处死”。
有关彼得的传说收集家雅科夫·什捷林曾记下一个很有趣的轶事。这件事虽说未可全信，但却相当鲜明地反映了那个时代的风习和国家官吏的道德面貌。
据说一次沙皇得知，莫斯科有一位讼师有两种彼得最赞赏的本事：精通各种法律，为人大公无私，要是委托人确实有罪，他宁可败诉。
沙皇乐于结识这位法律家，同他就一些复杂案件交换了看法，发现他为人诚实，学识渊博，于是便任命他为诺夫哥罗得省的首席法官。几年以后，沙皇得知，这位前讼师开始受贿了。
“我可从来没想到你会干这件事。你为什么要这样做呢？”
“不为别的，只因为仅仅靠我的薪水不足以养廉，要养活老婆孩子只好举债度日。”
“你核计核计，要多少钱你才满意，你才能秉公办案而不再受贿？”
“至少还需要增加一倍的薪水。”
沙皇决定给这位法官增发一倍半的薪水，同时警告说，如果他再受贿，就处以绞刑。
有一段时间，这位法官干得还不错，可是后来他又开始受贿了。一直从旁观察法官工作的彼得，揭露了他的罪行，下令将其绞死。
布伦瑞克公使维贝尔引证某位据称是“饱学之士的俄国人”的话写道：搜括来的一百卢布的税款，只有三十卢布上缴国库，“其余的都被官员们贪污中饱”。维贝尔把办事员、主任、代表及其他官员称之为“猛禽，他们认为，一旦为官，就有权对农民敲骨吸髓把自己的幸福建立在农民的破产上”。这位公使指出：“索贿的手段花样翻新。尽管遵照皇帝陛下的旨意，若干索贿手段正在被根除，但是官吏们却以惊人的速度又施展出新的手段。”
由于下民纷纷告发，人们这才明白鱼肉乡民的魁首不是那些小人物，而是陛下本人最亲密的战友，那些御前大臣们，其中包括缅希科夫特级公爵、阿普拉克辛海军上将、托尔斯泰伯爵以及其他许多人。几起有达官贵人参与的重大舞弊案件被揭。西怕利亚省省督马特维·彼得罗维奇·加加林公爵是这类案件之一的牺牲品。
总督察官涅斯捷罗夫早在1714年就开始揭发加加林的盗窃国库罪，但此案呈报枢密院后，却毫无结果，因为此案的主办人，素以廉洁闻名的雅科夫·多尔戈鲁基公爵，这一次也不干净了，他包庇了另一位公爵——加加林的罪行。
但是，涅斯捷罗夫并未就此善罢甘休。1717年，这位总督察官将此事直接捅到沙皇那里去了。报告中列举了加加林的种种营私舞弊劣迹：敲诈勒素，贪污中饱，甚至把为叶卡捷琳娜从中国买来的珠宝也据为己有。
彼得任命了一个由近卫军军官而不是由枢密官组成的调查委员会。委员会成员之一利哈列夫收到沙皇的一道诏令，要他前往西伯利亚就地调查前省督加加林的劣迹，沙皇命他秉公办事。
加加林对罪行供认不讳。他向圣上承认办事不公，治省不严，收受贿赂以及用吃空额的办法窃取国家财产等罪行。最后他恳求皇上恩准他以有罪之身去修道院修行以了此余生。
沙皇没把这个贪污犯送往修道院，而是将他送上了绞架。1721年 7月，当着沙皇、大臣和处决犯的所有亲属的面，加加林在司法院楼前被绞死。
继加加林之后，揭发他的涅斯捷罗夫也被送上了绞刑架。在领导督察官的那些年月里，涅斯捷罗夫靠他这些下级的帮助和自己的努力，曾经揭发不少贪污盗窃犯，他对抓“小鱼”不感兴趣，却死死盯着“那些炙手可热的”大人物的一举一动。因为这样能抓大案，比之捉几个偷十来个卢布就心满意足的小贪污犯能更快地扬名。多尔戈鲁基家的两位公爵雅科夫和格里戈里兄弟、盐商富户斯特罗加诺夫、沃尔康斯基公爵等人都是经他揪出来而后落入法网的。
涅斯捷罗夫为人刚直不阿、能对各枢密官、省长以及其他大臣铁面无私的弹劾的好名声，传到了彼得那里，于是任命他为总督察官。有感于圣上的知遇之恩，涅斯捷罗夫禀告沙皇，为后继有人，他已命亲生子开始学习督察业务。
1718年有过这么一起事。雅罗斯拉夫省的督察官收受贿赂，窝藏逃兵，征兵不力。对这个省督察官的劣迹的审理工作，竟长达四年之久，要不是彼得介人，那末这一案件的卷案很可能淹没在文件堆里日久不了了之。经查明，负该省督察官确有犯罪行为，因此被处以极刑。但侦查工作并未到此结束。
在审查罪行期间发现，涅斯捷罗夫明知他的这位下级犯有罪行，但由于受贿而将这件案子压了下来。经彼得批准，判处涅斯捷罗夫死刑。沙皇不得不命令枢密院，在全国范围内物色一位合适的人选以递补这个空缺，在那个时代廉洁奉公的人是少了一点儿！
沙皇的另一位战友阿列克谢·亚历山德罗维奇·库尔巴托夫险些也遭到涅斯捷罗夫同样的下场。这位有名的放印子钱的人官倒越作越大，和涅斯捷罗夫一样，他也出了纰漏：原来他见钱眼开，把手伸到国库去了。
当彼得获悉阿尔汉格尔斯克省副总督库尔巴托夫接受贿赂并排挤外国商人时，下令撤消他的职务。从1714年起，库尔巴托夫开始受审。他声称有人诬陷他。只供认在阿尔汉格尔斯克有人向他送过一点食品和“一点小意思”，库尔巴托夫辩解说，“我受礼是因为他们死乞白赖，我自己真的没有开口要过。”
案情错综复杂，审讯工作进行了许多年，1721年 3月，库尔巴托夫向彼得控告审讯人员偏私，大摆自己以前的功劳，哀求免他一死“因为我已郁悒成疾，将不久于人世。”过了几个月库尔巴托夫就死了。在他名下应扣回的款子有一万六千多卢布，其中一万二千卢布是他从国库挪用的。
不过，拿加加林和库尔巴托夫侵吞国库挪用公款，涅斯捷罗夫营私舞弊等人的案子同缅希科夫的盗窃国家财产一比，那简直是小巫见大巫。从1713年起，这位特级公爵就不断地受到审查。丑闻一件接一件。每次他都表示悔过，付清了罚款，信誓旦旦，表示“要在风烛残年对陛下尽忠。”
这位特级公爵手脚不干不净的事沙皇是否知情？显然他是知道的。只要看一看这位公爵在京都的豪华至极的府邸、他的马车，酒池肉林的生活，就足可以断定他的钱来路不明。就连他本人对此也不否认。在审判中无法抵赖时，他就承认他动用了公款，但国库需要时他也掏过自己的腰包。
对俄国宫廷内幕了如指掌的外国使节，曾不止一次向本国政府报告说，缅希科夫恐怕捱不过了，因为圣上对贪污犯是从不轻饶的。但每次他们都错了。彼得整缅希科夫的方法不是用大棒敲打，就是罚款，要么就是从他多得不计其数的领地中没收一部分田庄，或是将他加以软禁。特级公爵倒是手松得很，他大大方方地将数以万计或十万卢布计的罚款缴纳国库，然后换个样马上又能把这笔钱捞回来。宦海中的缅希科夫时而浮起，时而沉没，但是命运女神也奈何他不得，他天生乐天知命，事情过后便又是好汉一条。
他立过案的最后一桩丑行，是与所谓波切普案件有关。波尔塔瓦大捷后，公爵从斯科罗帕德斯基统帅手中接收了波切普城，但他还嫌这份礼太薄，于是又擅自将不少新土地划归这座城市，因而受到指控。缅希科夫眼看要倒霉，但这一回他又逢凶化吉。1723年 2月普鲁士公使曾就此事向国王作了汇报：“缅希科夫公爵，由于担惊受怕和等待判决而骨瘦如柴，甚至得了病，但他还是把绞索从脖子上扯下来了。据说，在魔鬼重新诱惑之前，他得到了完全赦免。”
值得注意的是，缅希科夫本人完全伏罪。他上书沙皇，内中写道：“有关波切普城划界一事，臣自认无意开脱罪责。”
彼得向来对贪污犯执法如山，但却从轻发落了这当中的主犯，沙皇的宽大是从何说起呢？
每当彼得审理缅希科夫的贪污行为时，他当然有些念旧之情。但是这不足以制止彼得惩办罪犯。不过这里有一个重要的情况，那就是彼得对缅希科夫的同情非同一般。他们之间的旧谊也不能同彼得和海军上将阿普拉克辛或“凯撒大公”罗莫达诺夫斯基的交情同日而语。
只有舍列麦捷夫和缅希科夫这两名统帅，彼得才放手让他们指挥重要战役。就性格和指挥才能而言，特级公爵与舍列麦捷夫截然不同。老元帅谨慎、沉着，行动从容不迫，对每一个决定都要斟酌再三，缅希科夫则相反，热情而急躁。舍列麦捷夫从不冒险，而缅希科夫则具有冒险的天性。有关舍列麦捷夫的勇敢精神和他带兵的情况还不清楚。至于缅希科夫作战时则确实身先士卒。他不畏艰险，出生入死，他坚信，射中他的子弹尚未铸成。一句话，缅希科夫有他自己的一套指挥风格，凡是要求统帅表现出勇敢、具有冒险精神、动作迅速、强攻猛打的地方，彼得就派他去那里。每当解决一次战斗，或者决定整个战役胜负的时候，缅希科夫总是身临其境。试回忆一下缅希科夫向巴图林的闪电般的进击，捣毁叛徒巢穴的情景就可以了。在波尔塔瓦城下，缅希科夫指挥骑兵冲锋从而破了查理十二的计策那件事，几十年来人们记忆犹新。在彼列沃罗奇那附近俘获大量瑞典人那一仗，也是行动果决的缅希科夫亲自指挥的。
在内政方面他的功绩也不容抹煞。他在当首都省的总督时，对彼得堡的建设也尽了心力。每当沙皇离开这个“乐园”时，临行时必定把首都的保卫和安全事宜向特级公爵交待一番，而后者也总能克尽职守，勉力去完成。
对于缅希科夫，可以这样说，他具有许多美德，但是他有一个缺点，那就是酷爱公家的钱财。
直至彼得驾崩之前，缅希科夫保住了除陆军院院长之外的全部职位，但却失去了沙皇从前对他的那种信任。在缅希科夫同彼得最后几年的通信中可以看出，过去二人当中的那种亲昵态度、互相信赖和热情没有了。
在彼得晚年，轰动朝野的事件接二连三，其中最后一件是莎菲罗夫案件。这一案件所以令人瞩目主要因为它发生在枢密院里，最高政府机关中的那种风气和国家重臣的道德面貌可以从这件案例中窥见一斑。
扮演这出丑剧的主角是一个名叫帕维尔·彼得罗维奇·莎菲罗夫的男爵和枢密院副总监察格里戈里·斯科尔尼雅可夫一皮萨列夫。本来他们早已失和，时有龃龉，到了1722年，彼得出发去里海远征，他的那只“眼晴”——总监察官亚古任斯基不在首都，斯科尔尼雅科夫一皮萨列夫临时代理他在枢密院的职务，这时二人之间爆发一场激烈冲突。
开始，斯科尔尼雅科夫一皮萨列夫想办法同莎菲罗夫和解，想说服他归附那个在波切普案件中为缅希科夫遮丑的枢密官集团。但联盟没有成功，于是斯科尔尼雅科夫一皮萨列夫决定让那位男爵尝尝不识抬举的滋味。莎菲罗夫有过一次在当时来说上不了纲的舞弊行为。这下便被枢密官这帮人抓住了小辫子。原来莎菲罗夫曾利用枢密官职务之便，徇私舞弊，使他的亲弟弟领取超额薪傣。对这类小小不言的舞弊行为，一般人都是睁一只眼、闭一只眼的。可是这次却使莎菲罗夫大吃苦头。这位副总理大臣已经知道起诉的内幕，也知道原告在舞弊方面的罪行也不比莎菲罗夫少，因而没有把这当成一回事。枢密院的会议变成了吵吵嚷嚷的集市，枢密官则变成了彼得在一份诏令中所形容的那种“女商贩”。他们大喊大叫，乱成一团，谁也不听谁的，不惜使用各种污言秽语，竞相指责对方，冲突到此并未结束。
对手们知道要让莎菲罗夫发火轻而易举，于是决定再次向他寻衅吵架。10月31日，枢密院正在研究邮政工作。负责邮政部门工作的莎菲罗夫，本不应出席会议，因为讨论的问题与他本人有关。皮萨列夫建议莎菲罗夫退出会议厅。这个要求合情合理，如果莎菲罗夫不把副总监察官的每一句话都认为是对他的恶意攻击的话，大概他是不会提出异议的。于是对骂又重新开始了。
“我不能你让我走我就走，你无权把我赶走。”
斯科尔尼雅科夫一皮萨列夫宣读沙皇的一道诏令作为回敬，诏令规定审议案件时，不得有在政府机关工作的亲属参加。
莎菲罗夫固执他说：
“你不能把我这个枢密官赶走，关于亲属应该回避的诏令对这件事不适用。”
副总理勃然大怒，这时他的嘴巴就没人把关了。
“你是我的死对头，你个贼娃子。”他起劲比划着，冲着斯科尼雅科夫一皮萨列夫大喊起来。
缅希科夫和总理大臣戈洛夫金也参与了对骂，他们当然是站在副总监察官一边。
“你们统统都是我的死对头，这件事你们管不着！”
“看来，你总不能把我宰了吧”缅希科夫故意挑衅说。
“就该把你宰了，你把所有的人都打死了！”莎菲罗夫反唇相讥，说道。
缅希科夫、戈洛夫金和布留斯声言他们受了莎菲罗夫的侮辱，再也无法忍受他的下流无耻的行为，于是示威似地离开了枢密院。留下来的枢密官们宣布，他们准备继续开会，但是斯科尔尼雅科夫一皮萨列夫立刻站起来说：
“我也走，莎菲罗夫管我叫小偷。”
枢密院会议开不下去了。过了一天，缅希科夫提议，应当撤消莎菲罗夫的枢密官职务。与会者把这一意见记录在案，但却不敢免除沙皇所任命的莎菲罗夫的枢密官职务。为慎重起见，大家宁愿等候皇上回来再作处理。
莎菲罗夫何以斗胆同权势显赫的缅希科夫斗呢？也许，他想一不做，二不休索性把这位宠臣打倒，因而此刻缅希科夫的名声在沙皇眼里已经越来越吃不开了。大约两周以后，两人中间又爆发了一场争吵。
莎菲罗夫本该好好考虑这件事的后果，但是他嘴巴缺个把关的。见人就挖苦，故此伤了众。
枢密院发生的事件被彼得知道了，因为莎菲罗夫和斯科尔尼雅科夫一皮萨列夫都把状告到沙皇哪里去了。这时彼得刚从里海远征归来，命令成立一个最高法庭委员会，对此案进行调查。莎菲罗夫很快发现他已败诉，于是向彼得递交一份呈文；请求圣上赦罪。
法庭决定从严判处：判处该犯以死刑。法官们遵循的是1722年 4月17日的那份诏令，其中沙皇将法律称之为“真理的堡垒”，凡象“按张选牌”那样对法律随意取舍的人，应予严惩不贷。
1723年 2月15日严寒的早晨，克里姆林宫里挤满了人群：莫斯科人纷纷前来观看处决枢密官兼副总理大臣莎菲罗夫。死囚用雪橇拉到断头台前，法庭宣读了判决书。一位目击者写道：莎菲罗夫“按照俄罗斯习惯面向教堂，画了几次十字，然后跪下来把头放到断头台上。但是刽子手的助手们把他的两腿伸直，使他不得不趴着，大肚子朝下。”刽子手举起斧头，但却把斧头砍到了断头台上。这时，枢密院秘书宣读了沙皇的诏令，把死刑改判流放西伯利亚。
后来，流放西怕利亚又改为流放诺夫哥罗德。在那里，莎菲罗夫及其一家受到严密监视。他从流放地获释，那已是彼得死后的事了。其他两位支持过莎菲罗夫的枢密官，戈利岑公爵和多尔戈鲁基公爵也受到了惩罚，不过很轻微。1723年11月，彼得又颁布了一道诏令，对枢密院中高级官吏行为准则作了规定：“今后如有胆敢违抗命令如莎菲罗夫者，着即就地逮捕法办。”
这样，沙皇留了莎菲罗夫一命。
如何解释沙皇对自己最亲密的战友之一采取如此残酷的惩罚手段呢？在莎菲罗夫之前，被处死的有加加林和涅斯捷罗夫。彼得对他们两人都十分了解，但是论他们的功劳和对皇上效忠的程度，与莎菲罗夫可说无法相比。
莎菲罗夫有一种当时极为罕见的本事——写得一手漂亮的政论文章。当彼得需要阐明北方大战发生原因的官方观点，叙述这场战争的一些最主要战役，向本国和外国读者说明为什么北方大战打了这么多年的时候，他就要靠莎菲罗夫那支生花妙笔了。这位副总理大臣亲自撰写了一篇《论北方大战之起因》的论文，的确称得上字字珠玑。这篇洋洋洒洒的长文，是俄国第一篇正式发表的国际法专著。
莎菲罗夫的文章在国内外享有盛誉。
彼得在世时，该文曾于1717年和1722年两次印刷，每次印行一千二百册，这个印数在当时来说是不小了。
在彼得时代，人的休咎是很难预测的：父母是无名之辈，而儿子却可能一步登天；相反，一些本来有钱、有势、有名气的人物，转瞬之间荣华富贵化为乌有，甚至连命都搭上了。
彼得临终前，同他一起创业的战友已寥若晨星。象罗莫达诺夫斯基、舍列麦捷夫、斯特列什涅夫、戈洛文、佐托夫这些人早已撒手西归。而另一些人，象缅希科夫、莎菲罗夫、斯科尔尼雅科夫一皮萨列夫等，则完全失宠，而象马卡罗夫，沙皇已不大信得过了。
彼得和朋友变得生分，这也同叶卡捷琳娜地位变化有关。从普鲁特远征归来，沙皇组成了自己的家庭。过去给予朋友的亲切感情，如今全部奉献给了他那情投意合的“爱妻叶卡捷琳奴什卡”了。
另一方面，正如我们看到的那样，彼得的朋友们有些地方也实在不给他挣面子。
战友没了即便不会使沙皇有茫然如有所失，但也会使他不得不为事业的前途忧。最后一次打击来自他的至亲皇后。关于这点下面还要谈到，现在应当加以解释的是，孤独，就其本质而言，是一些伟大人物晚年常遇到的情况，如仅仅从人与人的关系角度来看，这样说不错。但这个问题的社会方面，存在着截然相反的看法。政论家波索什科夫写道：“我们的这位伟大君主，舍身忘我地工作，但却一事无成，因为愿帮他一把的人不多，他一个顶十个往山上拉，却有几百万人往山下拽。”在波索什科夫眼里，沙皇使出十倍的劲，可说是单枪匹马把改革的重负“拉上山”，但相帮的只有少数几个“帮手”，而“往山下”拽的反倒有几百万口子人。
当时另外还有一位——代理总主教斯特凡·雅沃尔斯基，对如何评价彼得及其各项改革，则持另外一种看法。他把这些改革比作一辆四轮马车，每一个轮子好比一个阶层。贵族、僧侣和商人这三个轮子，不停地转动。第四个即最后一个轮于是有官衔的普通人。这个轮子一个劲吱吱扭扭就是不好好地朝前滚，吱扭吱扭，牢骚没个完。
波索什科夫把作为改革家的沙皇说成是单枪匹马，得不到社会支持，这话不对，而雅沃尔斯基认为吱扭作响的只有一个轮子，而其他三个轮子都任劳任怨，这也不对的。其实，所有的轮子都吱吱扭扭，只是作响的方式不同罢了。贵族们反对改革和纳税阶层（农民和广大的市民）的反对完全不同。改革的重荷在一架马车上分布得很不均匀，因此它加在每个轮子上的压力也不相同的。贵族的“轮子”经常有油润滑它，彼得要求贵族为国家作出的牺牲，可以连本带利捞回来。改革完成之后，贵族的地位，不仅得到恢复，而且更趋巩固了。彼得在位期间，贵族是他的主要支柱。
1723年，彼得用庆祝胜利的形式，对自己的活动作了总结。
费奥凡·普罗科波维奇向彼得建议庆祝波罗的海舰队的胜利。1720年 6月27日，俄国的帆桨大船打败了瑞典舰队，费奥凡对此倍加赞扬，强调小舰艇在海战史上的意义。
这种庆祝会举行过多次，但象1723年 8月那次的庆祝会，就其内容丰富多采而言，是史无前例的。在民众看来，这正是一个今昔对比：现代的军舰，强大的舰队和过去简陋的小艇，彼得当初做海战游戏时用的就是它。
还不能不提一提彼得的写作生涯。这就是1718年就已开始且一直继续到彼得逝世为止的《北方大战史》的著述。有时他只能在日理万机之余动笔编写；而有的时候他可以完全投身到写作中去。
黎明前的时刻是寂静的。城市还处在睡梦之中。此时彼得站在自己的办公桌旁，或者在夏宫二楼的书房里踱来踱去，仔细斟酌着每一个句子，毫不犹豫地删去多余的细节，或者相反，亲笔作一些增补，力求对事件的叙述和描写更为准确，思路更为清楚。是什么促使沙皇提笔写作呢？这里只能提出一个假设性的答案。
彼得积极参加写作的这部著作，体裁十分庞杂。在某种程度上可以把它归入回忆录一类作品中去，因为沙皇是《北方大战史》中重大事件的必然见证人，彼得的亲身感受，在字里行间随处都有流露。但是《北方大战史》同时也是一部史学巨著。彼得依据的与其说是他本人和战友们的记忆，不如说是各种文献。写过本书初稿的主要作者，御前机要秘书马卡罗夫的桌子上，堆满了行军日志、作战报告、各种布告、致外国朝廷的国书，缅希科夫、列普林、舍列麦捷夫和其他将领们的报告。在手稿中沙皇加了不少批注，要求执笔者准确描述一些事件和它们发生的日期，诸如“数字需核对”，“此条应修改或重写”，“修改，从此处起要重写”。书中，除利用俄国文献外，还利用了瑞典和土耳其史学家的著作以及被俘的瑞典将领的口供。
最后，《北方大战史》还可看作是一部政论作品，因为书中涉及了当时的一些急待解决的问题。属于这类问题的首先是对战争伊始俄军败于纳尔瓦附近的描写，还有关于阿斯特拉罕和布拉文起义，关于普鲁特远征，以及太子阿列克谢案件等。当然，彼得无意详细阐述这些事件，因为这些事件不会给他的活动增加光彩。但彼得也不想装成没事人的样子，尽管是一笔带过，但他毕竟还是交待了这些事件的原委。书中有三处提到了太子阿列克谢案件，但总共也不过寥寥数行而已。
帝王为自己的政绩修史，并非自彼得始。这一传统始于曾主持《皇帝史鉴》编纂工作的伊凡四世时代。在罗曼诺夫皇朝第一个沙皇米哈伊尔·费多罗维奇当政时期，在他的父亲费拉列特大主教的领导下编写了《新编年史编纂者》一书。阿列克谢·米哈伊洛维奇当初也曾想编写自己在位时期的历史，但未能如愿。为此他还设立过一所史料馆，但也仅限于搜集材料而已。彼得一世是决定使子孙后代铭记他勋业的最后一名沙皇。在他身后，对此再也无人问津了。
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